检察日报|潘牧天:国有财产保护公益诉讼需要理论突破与制度创新

时间:2024-01-27浏览:18

准确把握国有财产的具体类型及其受损情形对国有财产保护“民行融合”公益诉讼新模式建构至关重要,不是所有的国有财产受损都需要民事公益诉讼进行保护,主要应是与社会公共利益关系更为密切的部分,因此,可以优先考虑通过民事公益诉讼对其进行保护。民事公益诉讼只有针对直接涉及社会公共利益的事项,且行政机关的行政手段不能有效发挥作用的场合,提起民事公益更能彰显价值意义。

检察公益诉讼制度自全面推开以来,国有财产保护领域案件呈现公益诉讼类型单一化现象。检察机关办理国有财产保护领域公益诉讼案件存在案件线索发现难、案件类型拓展难和国有财产受损后追回难的困境。这固然与国有财产领域案件公益损害隐蔽性强、政策性和敏感性强,且利益牵涉广等因素有关,但不能否认,导致这一困境出现很大程度上与国有财产保护领域缺失民事公益诉讼存在一定关联。这种缺失不仅导致检察机关与行政机关难以建立对国有财产保护的有效协作配合机制,也造成检察机关和行政机关难以通过民事手段保护国有财产。笔者认为,检察机关应创新检察履职的能动方式,与行政机关协作配合,通过民行融合充分保护国有财产。

国有财产保护公益诉讼需要理论突破与制度创新

目前来看,我国现有国有财产保护公益诉讼制度,无论从立法抑或司法领域看,还是从学理研究层面看,基本是呈现单一化设计理念,仅依赖行政公益诉讼,而民事公益诉讼被排除在国有财产保护公益诉讼制度框架之外。笔者认为,建立国有财产保护民事公益诉讼制度既存在必要性,也存在可行性。首先,世界各国国有财产都具有一定的公共性。我国作为社会主义国家,国有财产属于全民所有,与社会公共利益的关系更加密切;其次,尽管传统民事诉讼有时也能维护公共利益,但其作用的局限性非常明显。与具有鲜明主观诉讼和私益诉讼性质的传统民事诉讼不同,作为客观诉讼性质的公益诉讼,不能被传统民事诉讼、行政诉讼的具体规范所束缚;再次,虽然检察机关可通过行政公益诉讼督促行政机关履行国有财产保护的监管职责,但受制于行政权力的行使必须符合严格法定条件的限制,实践中通常存在国有财产受损但通过行政手段无法保护的困境。因此,我国国有财产保护公益诉讼制度体系的合理架构及其应有效能的发挥,从实践需求与实践经验积累角度看,迫切需要引入民事公益诉讼的特有功能给予支撑。在党和国家高度重视检察公益诉讼工作,党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”,为建立我国国有财产保护民事公益诉讼制度提供坚实的理论保障的大背景下,探索国有财产保护民事公益诉讼的介入路径,是一项极具开创性的重大课题,对相关立法与司法会产生巨大推动作用。

国有财产保护公益诉讼“民行融合”的理论基础

结合国家安全与非传统安全观,国有财产产权的安全保障与救济制度建构具有重要的现实意义和深远的历史意义。我国实行以公有制为主体的基本经济制度,国有财产作为公有制最基本的决定性因素在国家政治、经济和社会生活中占有重要地位。国有财产保护不仅事关国家利益,也与社会公共利益密切相关。在国有财产保护公益诉讼制度领域引入民事公益诉讼,其重要原因在于公有制经济及其带来的国有财产管理集所有权主体与行政执法主体于一身。涉国有财产管理的行政机关往往具有双重身份:第一种身份是,作为行政主体,行使行政权力履行法定职责,对社会进行管理;第二种身份是,作为民事主体(国有财产代表者),行使民事权利,保护国有财产。第一种身份履行行政管理职责是其工作常态,不存在争议,但何时作为民事主体行使国有财产保护职责,如何认识其对国有财产保护的本质是一个比较复杂的问题。我国是以公有制为经济基础的国家,国有财产地位重要且作用突出,公法和私法都对其进行特别保护,公法保护的实体内容分散于宪法与行政法、刑法、环境资源法等众多法律法规中,私法保护的实体内容则集中于民法典。民法典的核心要义是保障民事主体的合法权益,其物权篇中专章规定了国家所有权、集体所有权和私人所有权。因此,在民法典意义上,国家所有权属于一种民事权利,国有财产需要民法保护。同时,根据民法典规定,行政机关作为机关法人对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。从公法上看,不同法律赋予相关行政机关履行国有财产管理、监督职责,其应当依法加强对国有财产的管理、监督,促进国有财产保值增值,防止国有财产损失。

国有财产保护公益诉讼“民行融合”新模式的构建

目前,我国国有财产保护公益诉讼制度具有两个基本特征:一是虽然立法规定了“国有财产保护领域”,但是很多国有财产保护相关的公益诉讼不在该领域范围内;二是立法只授予了检察机关保护国有财产的行政公益诉讼权,未授予其他主体诉权,也未授权检察机关可以提起民事公益诉讼。为此,“民行融合”新模式的建构,一要制定检察公益诉讼法,确立我国国有财产保护检察公益诉讼“行政公益诉讼+民事公益诉讼”融合模式,作为检察公益诉讼法的专章。二要周密考量并确定行政公益诉讼与民事公益诉讼的顺位衔接,坚持“先行后民的原则”,只有在检察机关提起行政公益诉讼后仍不能充分保护国有财产的,才可以依法提起国有财产保护民事公益诉讼。三要重点把握、完备设计保护国有财产的“民行融合”诉前程序。一是民事公益诉讼与行政公益诉讼两种机制有机融合。行政公益诉讼是通过落实行政责任来保护国有财产,民事公益诉讼是通过落实民事责任来保护国有财产,二者并不冲突。这两种机制的融合,可以使检察机关先行政公益诉讼立案,督促行政机关依法履行国有财产保护监督管理职责,行政机关行政履职存在困难、需要采取民事手段保护国有财产时,检察机关再进行民事公益诉讼立案。二是检察机关与行政机关协作配合形成合力。为避免出现“零和博弈”,检察机关与行政机关之间需要建立良性互动关系,双方可以通过线索共享、调查协作、办案互助、推动协同治理等工作实现合作。三是优先通过诉前程序实现国有财产保护目的。公益诉讼的诉前程序包括诉前磋商、公告和制发检察建议。诉前程序既能保障司法公正,又能以最小的司法成本实现最大的公益保护目标,国有财产保护公益诉讼要充分发挥诉前程序的作用。

国有财产保护民事公益诉讼应优先考虑直接服务于社会公共利益的国有财产

国有财产是一个非常重要的法律概念,但目前我国没有任何法律规范对其作出定义。传统大陆法系国家根据国有财产用途不同,将国有财产分为国家公产和国家私产两大类。国家公产是指提供公共产品或服务,直接服务于社会公共利益的国有财产,如公路、公园、城市道路等公共设施;国家私产是指不供公众和公务使用,作为财政收入目的而使用的国有财产,如城市国有建设用地使用权。在公益诉讼检察实务中,通常认为国有财产是指宪法和法律规定属于国家所有的国有资源、国有资金、物权、债权、股权和其他财产性权益,包括经营性国有财产、行政事业性国有财产、资源类国有财产、税收类国有财产、费用性国有财产、罚没类国有财产、财政补贴类国有财产、社会保障类国有财产等多种类型。笔者认为,准确把握国有财产的具体类型及其受损情形对国有财产保护“民行融合”公益诉讼新模式建构至关重要,不是所有的国有财产受损都需要民事公益诉讼进行保护,主要应是与社会公共利益关系更为密切的部分,因此,可以优先考虑通过民事公益诉讼对其进行保护。民事公益诉讼只有针对直接涉及社会公共利益的事项,且行政机关的行政手段不能有效发挥作用的场合,提起民事公益诉讼更能彰显价值意义。什么情况下行政机关保护国有财产不能采取行政手段,要求民事主体承担民事责任?民事责任产生的主要原因是存在侵权或违约行为,承担民事责任有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等多种方式。实践中,有些行为既属于行政违法又构成民事侵权,对于行政违法行为,行政机关可以依法处罚但不能要求赔偿损失,为充分保护国有财产,需要以民事主体身份要求侵权者承担民事赔偿责任,这恰是国有财产保护民事公益诉讼的重要内容。

本文刊于《检察日报》2024年1月27日第3版,作者为金沙6165总站线路检测教授、博士生导师。

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